Wydatki sztywne budżetu

Z Archiwum Reumatologii

Wyrażenie sztywny nie kojarzy nam się dobrze. Kiedy je słyszymy, przed oczami mamy coś niewygodnego, nie poddającego się naszemu działaniu czy obróbce, wręcz łamliwego i nietrwałego. Jednak z ekonomicznego punktu widzenia rzecz przedstawia się w zupełnie inny sposób. To właśnie wydatki sztywne są najtrwalsze, – bo zapisane w ustawach. Jak powiedziała Zyta Gilowska w jednym z wywiadów – wcale nie znaczy to, że mają one reumatyzm. Państwo nie może po prostu się ich wyprzeć niczym niechcianego bękarta, nawet, kiedy ten został spłodzony przez poprzedni rząd. Wszelkiego rodzaju balasty i zobowiązania w postaci subwencji, dotacji, świadczeń emerytalnych czy zasiłków to wydatki, które w 2006 roku sięgnęły aż 70% budżetu państwa.

Taki poziom sztywniaków przy świetnej koniunkturze i silnym wzroście gospodarczym nie wydaje się żadną katastrofą, jednakże, co zrobimy, kiedy pomyślne wiatry w postaci wzrostu gospodarczego przestaną dąć w nasze żagle? Kotwica w postaci wydatków sztywnych może uziemić nas na dobre. Już teraz gospodarczo pomyślne Pasaty wleką nas razem z nią pozostawiając mulisty ślad, na który niechętnym wzrokiem spogląda Komisja Europejska. Przy tak niekorzystnym obrocie sytuacji nie pozostanie nam nic innego jak emitować obligacje i bony, ponownie zapożyczać się w swoich obywateli, co przecież nie może trwać bez końca. Kolejnym posunięciem będzie zapewne wyprzedaż majątku państwowego, co wydaje się sensowne tylko, jeżeli zdobyte w ten sposób środki zostaną wykorzystane na promowanie przedsiębiorczości lub wydatki na rozwój nowych technologii, a nie bezmyślne przejadanie ich przez sztywniaki.

Paradoksalną wydaje się także sytuacja, kiedy to wydatki sztywne od kilku lat obarczone są dodatkowo presją na ich dalszy wzrost z tytułu finansowania składki do budżetu unijnego, współfinansowania projektów strukturalnych oraz obiecanych dopłat dla rolnictwa z budżetu państwa. Wypełnienie tych zobowiązań wydaje się niemożliwe bez zwiększenia – i tak już sporego – deficytu budżetowego. Z drugiej jednak strony Unia Europejska w traktacie z Maastricht jasno określiła poziom zadłużenia szerokiego sektora rządowego na poziomie 3% PKB. Nie można jednak zrzucać całej odpowiedzialności na nasze członkostwo w UE, ponieważ miałoby to taki sens, jak obrażanie się humory bogatej cioci, która przychodząc w odwiedziny niesie nam w prezencie grubą kopertę wypchaną gotówką. Oczekuje jednak od nas, aby poczęstować ją herbatnikami i kawą oraz posprzątać w mieszkaniu.

Jakich zatem mamy największych sztywniaków w budżetach przewidzianych w roku 2007, a także w nadchodzącym 2008? Jak wpłyną one na rozwój naszej gospodarki i na deficyt budżetowy, w końcu – czy jest możliwe ich, chociażby częściowe uelastycznienie? Na te, oraz inne pytania postaram się odpowiedzieć w swojej pracy.

Klasyfikacja sztywniaków

Wszystkie sztywniaki należą do królestwa wydatków, gromada – budżetowe, rząd – drapieżne. Owszem, drapieżne i nienasycone. Hodowane na wciąż nowych roszczeniach obywateli względem państwa oraz bezmyślnych decyzjach politycznych. Ekonomia podobnie jak przyroda, nie znosi próżni, i pewien poziom wydatków sztywnych jest po prostu konieczny. Trudno mi sobie wyobrazić prywatną policję, wojsko, sądownictwo i więziennictwo, (chociaż w tej ostatniej kwestii zdania są podzielone). Jednakże polskie sztywniaki w chwili obecnej są gatunkiem dominującym w budżecie. Wcale nie uzupełniają całej „fauny” wydatków, a wręcz przeciwnie – przytłaczają swą mnogością i różnorodnością. Oprócz wydatków sztywnych rozróżniamy także wydatki quasi-sztywne, dla których zakres i wielkość świadczeń jest również określona ustawowo, ale łączna ich kwota zależy od liczby świadczeniobiorców.

Zdecydowanie największym sztywniakiem są subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny oprócz subwencji otrzymuje także subwencje celowe oraz generuje dochody własne, jednakże to właśnie te pierwsze z reguły stanowią większość środków w budżetach samorządowych. Osobiście uważam, że owe dwadzieścia kilka procent kierowane co roku do JST, to nadal za mało. Polsce potrzebna jest głęboka decentralizacja kompetencji, a co za tym idzie – również i środków. Kto może orientować się w swych potrzebach i mieć lepsze kompetencje do rozwiązywania problemów powiatów czy gmin niż sami jego mieszkańcy? Jednakże o tym, iż subwencje to prawdziwe sztywniaki przekonałem się niedawno, na podstawie paradoksu podziału środków, jaki zauważyłem w swojej gminie. Przewodniczący rady gminy, który jest moim bliskim znajomym opowiedział mi, że mieszkańcy pewnej ulicy od kilku lat bezskutecznie walczą o dofinansowanie z budżetu gminy do projektu utwardzenia drogi prowadzącej do ich posesji. Jest to kilkudziesięciometrowa droga gruntowa, formalnie należąca do gminy, więc wszelkie sprawy związane z jej ewentualną konserwacją lub modernizacją leżą w kompetencjach gminy. Jednak mieszkańcy, aby nie czekać są skłonni dołożyć to tego interesu z własnej kieszeni. Gmina, co roku nie ma pieniędzy, gdyż dokładnie tyle a tyle środków dostaje w tzw. Części drogowej, i ani grosza więcej. Pieniądze te najczęściej rozchodzą się na inne inwestycje drogowe. Z drugiej strony mamy przykład gimnazjum, którego nowiutki budynek jest tak wspaniale wyposażony, że niewiele szkół w Polsce może się poszczycić takim zapleczem edukacyjnym. Z puli „oświatowej”, co roku zostaje aż kilkadziesiąt tysięcy złotych, które trzeba gdzieś wydać. W gimnazjum mamy już monitoring, najnowocześniejsze systemy alarmowe, elektroniczne szafki, identyfikatory dla uczniów, co roku zmienianą pracownię komputerową oraz projektor multimedialny i kilka laptopów w każdej klasie. W tym roku z łazienek wyrzucono (dosłownie!) nową jeszcze armaturę sprzed trzech lat, po czym kupiono luksusową armaturę, pewnej włoskiej, bardzo drogiej firmy.
Jednym słowem subwencje i ich podział jest sztywny i absurdalny. Pieniędzy z jednej kupki nie można ruszyć, aby w ten sposób zasilić drugą – nieporównywalnie bardziej potrzebującą. Naglące sprawy nigdy nie doczekują się realizacji, a środki finansowe przeznaczane są na – bo jak inaczej określić włoską, luksusową armaturę – zbytki.

Jeśli chodzi o budżet JST to mam jeszcze jedno zastrzeżenie. Mianowicie obecnie mamy do czynienia z „systemem janosikowym”, w którym to dochody bogatszych gmin, nawet, jeśli wypracują je one same, są odbierane na rzecz gmin biedniejszych. Przypomina mi to sytuację „współpracujących” kołchozów, gdzie nadwyżka plonów z jednego, w którym ludzie ciężko pracowali, była przekazywana dla leniwych i niegospodarnych. A wszystko to doprawione szczyptą centralnego sterowania. Taki system wręcz zniechęca samorząd i mieszkańców do gospodarności i generowania chociażby niewielkich funduszy własnych. Po co się męczyć, skoro i tak dostaniemy, bo zabiorą innym. Zastanawiając się nad możliwością uelastycznienia subwencji ogólnej, dla JST, należy wziąć pod uwagę szerzej zakrojoną dyskusję na temat decentralizacji finansów publicznych i reformie samorządowej, która przecież mogłaby się stać podstawą do stworzenia „zespołu współpracujących regionów”, z jakim mamy do czynienia w większości państw tzw. Starej Unii. Gdzieś po drodze zgubiona została również funkcja motywacyjna: „przyznanie samorządom większego władztwa podatkowego wymaga od władz lokalnych większych wysiłków w celu ich uzyskania. Prawo do podatku oznacza również, że władze maja narzędzia, przy pomocy których mogą aktywnie oddziaływać na podmioty tworzące bazę ekonomiczną danego terenu” (Kosek-Wojnar, 2002). Wydaje się, że pod względem bodźców ekonomicznych system dochodów JST w Polsce jest niekorzystny i przeczy decentralizacji. Jest on również niekorzystny dla budżetu, gdyż usztywnia znaczne kwoty, zmniejszając swobodę kształtowania wydatków, o czym była mowa już wcześniej na przykładzie włoskiej armatury. Jak piszą dr. Markiewicz i Siwińska, „zmiany powinny więc zmierzać w kierunku większej niezależności dochodowej samorządów, która jednak musi być uzupełniona pewną kwotą subwencji ogólnej”, a więc po pierwsze decentralizacja podążająca w jednym szeregu ze zwiększeniem kompetencji samorządów.

Kolejnym sztywniakiem jest dotacja dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest to typowy przykład wydatku sztywnego, który nie dość, że pogłębia naszą dziurę budżetową to jeszcze generuje bezrobocie, poprzez obciążenie kosztów pracy wysokimi składkami. Najogólniej rzecz biorąc jest to także przykład – doskonale nam zresztą znany w postsowieckim świecie – polegający na wrzucaniu wszystkiego do jednego, wspólnego wora. Krótko mówiąc; harujemy, wpłacamy do niego lwią część comiesięcznego wynagrodzenia, a kiedy przyjdzie, co do czego, okazuje się że worek jest pusty… I bynajmniej nie jest to kolejna sztuczka Hudiniego. Tak oto magiczny worek bez dna przyjmie każdą sumę, przetworzy ją i wypluje nam jedynie marne resztki. Worek ma także zdolność zaciągania kredytów i tym samym produkcji deficytu budżetowego, ale pomału, zacznijmy od początku…

Dysponentem FUS jest ZUS – instytucja tak archaiczna i skostniała, że zamiast armii urzędników, mogłoby pracować w niej – a raczej nad nią – stado archeologów. FUS ma prawo do zaciągania kredytów i pożyczek za zgodą ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Nie trudno się domyślić, że ma się to w oczywisty sposób do deficytu budżetowego. Co prawda istnieje również ustawowy zapis, na podstawie którego ZUS może też zarabiać. Mianowicie może lokować okresowe nadwyżki środków na rachunkach bankowych i w papierach skarbowych. Odsetki od lokat są dochodem funduszu. Takie rozwiązanie jest konsekwencją wydzielenia funduszu celowego. Wątpliwości budzi jednak konstrukcja zezwalająca funduszowi na lokowanie środków. Gdyby przekazywana dotacja z budżetu uniemożliwiała powstawania nadwyżek środków, to budżet państwa nie ponosiłby dodatkowych kosztów obsługi długu. Jednakże czy ktokolwiek z nas w swoim życiu słyszał, aby ZUS posiadał jakąś nadwyżkę? Oczywiście, ze nie. ZUS ma co roku manko. Zatem nie pozostaje nam nic innego jak dokładać do tego biznesu coraz to więcej. A rząd zamiast starać się coś zrobić w tym zakresie, ugina się pod roszczeniami wyposażonego w kilofy i płyty chodnikowe „lobby” górniczego, które żąda dla siebie kolejnych przywilejów. Faktycznie ocenę teraźniejszych rządów PO będzie można przeprowadzić dopiero patrząc przez pryzmat ostatecznego rozwiązania kwestii górniczej (broń Boże nie mam tu na myśli modelu nazistowskiego, jedynie określenie wydaje się adekwatne. Sprawę planów zawartych w expose Tuska, przedstawiam w żartobliwy sposób w mini-eseju „RajTUSEK czy KWAlesony”). Moim zdaniem należy CAŁKOWICIE sprywatyzować system emerytalno-rentowy, aby nasze składki w realny sposób determinowały wysokość ewentualnej emerytury. Poza tym kompleksowa rewizja zasadności przyznawanych świadczeń rentowych, ponieważ osobiście znam przypadki, kiedy renciści z grupą inwalidzką pracują „na czarno” na budowach oraz podejmują się innych zajęć zarobkowych. Renty dostali tylko na podstawie orzeczenia znajomego – odpowiednio gratyfikowanego – lekarza. Zaiste jak w naszym kraju, tak przecież walczącym z „dawaniem w łapę”, samo prawo generuje ewidentne sytuacje korupcjogenne. Rząd powinien też rozważyć możliwość zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, co pozwoliłoby dłużej utrzymać aktywność zawodową płci piękniejszej, co z kolei korzystnie wpłynęłoby, – jeśli nie na budżet – to na pewno na wysokość wypłacanych emerytur. Tak więc ekonomiści krzyczą, podnieść wiek emerytalny kobiet i zrównać go z wiekiem emerytalnym mężczyzn. Feministki podnoszą larum, że zrównać, owszem, ale tylko mężczyzn do kobiet, czyli w dół. Tak czy siak nikt nie będzie zadowolony, ale w polityce to przecież rzecz powszechna.

Teraz przyszedł czas, aby zająć się już trzecim z kolei sztywniakiem – reumatykiem, jakich mało a sięgającym roku 1990, kiedy to po transformacji systemowej okazało się, że prawie całą Polska składa się głównie z rolników. Mowa o Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, czyli w skrócie o KRUS-ie. Przybyszu jakoby z innej planety, gdyż w świetle polskiego prawa, nie da się go jasno zakwalifikować do żadnej kategorii. W naszym Archiwum Reumatologii, zapewne oznaczylibyśmy go literą „X”. Kasa nie ma osobowości prawnej, nie jest ani jednostka budżetową, ani państwowym funduszem celowym. Nie możemy zatem, zaliczyć KRUSu do instytucji sektora finansów publicznych. Nie przeszkadza to jednak KRUSowi pobierać dziesiątek miliardów z budżetu państwa. Właściwie KRUS możemy zaliczyć to quasi-sztywniaków, gdyż to, ile pieniędzy wpłacimy do tej skarbonki polskiego sumienia i solidarności, zależy tylko i wyłącznie od liczby rolników pobierających z niej wszelakie świadczenia. W tym oto momencie nasuwa się pytanie, kimże jest w świetle polskiego prawa ów rolnik? Ustawa mówi jasno – rolnik, jest to osoba fizyczna lub prawna, której gospodarstwo znajduje się na terenie Polski i który prowadzi działalność rolniczą. Gospodarstwo zaś, to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha. Celowo zaznaczyłem słowa działalność rolniczą oraz 1ha>, gdyż to właśnie one budzą moje podejrzenia, jakoby każda osoba posiadająca grunty o powierzchni powyżej 1ha była rolnikiem, co za tym idzie była upoważniona do ubezpieczania się oraz płacenia składek na preferencyjnych warunkach. A owa działalność rolna? – Powiecie i zapewne mielibyście racje, gdybyście byli w stanie jasno ją zdefiniować. Czy zatem działalność rolna to hodowla dziesięciu krów, posiadanie ciągnika, maszyn rolniczych, obsiewanie owego 1ha zbożem lub burakami cukrowymi? Czy jest to 1ha zasiewany co roku rzepakiem, po czym najzwyczajniej w świecie zaorywanym na jesień? Trudność jasnego zdefiniowania, kto RZECZYWIŚCIE jest rolnikiem, a kto nie, sprawia, że w statystykach nadal jesteśmy społeczeństwem dalece feudalnym, bo praktycznie wiele osób posiada ponad 1ha działek, które możemy przecież dostać w spadku po rodzicach czy dziadkach, nie mając zielonego pojęcia o agrokulturze. Mało tego, świadczenia socjalne z Kasy należą się również domownikom rolników, co znacznie powiększa pule świadczeniobiorców. Jedynym przejawem przezorności kreatorów KRUSu, jest uniemożliwienie Funduszowi Emerytalno – Rentowemu, wchodzącemu w skład Kasy zaciąganie kredytów na wzór ZUSu.

KRUS wydaje się być nietykalny. W 1999 roku przeprowadzono reformę ubezpieczeń społecznych, która jednak nie objęła ubezpieczeń rolniczych. Wobec narastających kłopotów polskich finansów publicznych, zreformowanie ubezpieczeń społecznych jest koniecznością, zarówno ze względu na utrzymanie stabilności fiskalnej, jak i dalszy rozwój gospodarczy kraju. O ile w przypadku leczenia dwóch poprzednich sztywniaków można było mówić jedynie o cześciowej reformie, to w przypadku KRUSu należałoby się zastanowić nad jego gruntowną przebudową. Jesteśmy członkami UE, a wiadomo, że rolnicy są jej oczkiem w głowie. Podpisuję się obiema rękami pod ustawą preferencyjnych świadczeń i ulg dla ROLNIKÓW, jednakże tylko dla tych prawdziwych, produkujących zdrową, smaczną żywność europejską – której jakość jest ponoć najwyższa na świecie. Jednakże nie możemy nazywać rolnikiem osoby, która posiada zaledwie 1ha upraw, nie produkuje bowiem ona żywności na potrzeby rynku, lecz najczęściej konsumuje ją we własnym gospodarstwie domowym. KRUSu nie można zlikwidować od razu, jedną ustawą, jednym cięciem. Ba! Powiem więcej, nie wolno tego robić, gdyż wszelkie radykalne działania, oprócz tego, że spotkają się z oporem społecznym to jeszcze pogłębią biedę polskiej wsi. Myślę, że należałoby rozpocząć od debaty publicznej, aby uświadomić społeczeństwu jak ogromną kotwicą dla budżetu jest KRUS. Niedawno, przeglądając strony internetowe, natknąłem się na opinię, że Kasa jest w całości finansowane ze środków własnych UE! To pokazuje jak nikłą wiedzę na ten temat mają Polacy. W chwili obecnej połączenie dobrej koniunktury, preferencji składkowych KRUSu oraz potężnych funduszy Unijnych należy wykorzystać do przeprowadzenia reform. W naszym kraju styl uprawiania polityki determinuje zasada: co zjemy to nasze. Konstelacja gospodarcza, w jakiej znaleźliśmy się po przystąpieniu do UE zamiast dać impuls do zmian, utwierdza nas w przekonaniu, że odtąd będzie już z górki, skłania do konsumpcjonizmu oraz postaw roszczeniowych. Osoby, które po reformie już przestalibyśmy nazywać rolnikami, również nie mogą pozostać rzucone na pastwę losu. Należałoby zwiększyć ich konkurencyjność na rynku pracy, wprowadzić system darmowych szkoleń, skłonić do przedsiębiorczości.

Nierozwiązana od lat kwestia KRUSu jest bolączką ekonomistów, problemem dla rolników oraz reumatycznym zwyrodnieniem budżetowym, które daje o sobie znać w dokuczliwy sposób. Kolejne ekipy rządzące obiecują reformę Kasy, ale na obietnicach zazwyczaj się kończy, po czym podrzucają problem kolejnemu rządowi niczym śmierdzące jajko, i konia z rzędem temu, kto zadowoli wszystkich i jednocześnie uelastyczni sztywniaka.

O reumatycznych zwyrodnieniach budżetowych słów kilka

W swojej pracy zająłem się jedynie najpoważniejszymi skostnieniami w polskich wydatkach. Pozostało jeszcze kilka narośli, które jednaką znikome w porównaniu do powyższych. Sztywniaki, obciążają budżet ogromna kwotą, która wypycha poza możliwości dotowania wydatki publiczne na cele produktywne, wspierające wzrost gospodarczy. Poza tym wydatki sztywne mają to do siebie, że po prostu muszą zostać poczynione. Państwo jest zobowiązane do tego na piśmie, klamka zapadła. Nawet, jeśli pieniędzy będzie za mało, to i tak trzeba je pożyczyć, co niewątpliwie powiększy – i tak już ogromną – dziurę budżetową. Nieprzerwane pasmo obietnic i zobowiązań pociągnie za sobą szaleństwo prowadzenia państwa na kredyt, a jak się to może skończyć, mieliśmy niedawno setki przykładów w skali mikro, tragedie ludzi złapanych w pułapkę kredytową, widmo komornika i bankructwa. Narazimy się także na kary finansowe ze strony UE, gdyż obowiązuje nas Pakt Stabilności i Wzrostu jasno określający dopuszczalny deficyt na poziomie 3%

Co prawda państwo może sfinansować dziurę budżetową poprzez podniesienie podatków, przy czym w dłuższym okresie spowoduje to odwrotne skutki, ponieważ jak wiemy zbyt wysokie obciążenia podatkowe dławią przedsiębiorczość, zniechęcają do inwestycji co w efekcie przełoży się na mniejsze wpływy budżetowe.

Na koniec, aby oprócz skostnienia nie popaść także w zimową depresję, zaznaczę, że opinia RPP na temat budżetu na rok 2008 jest optymistyczna; „będzie miał miejsce dalszy, szybki wzrost polskiej gospodarki, co korzystnie wpłynie na sytuację finansów publicznych. Spodziewany jest dynamiczny wzrost dochodów podatkowych oraz spadek tych wydatków socjalnych, które bezpośrednio zależą od sytuacji ekonomicznej gospodarstw domowych”. Może warto więc wykorzystać ten dogodny moment i zająć się chorobą reumatyczną naszego budżetu?

Najlepsi reumatolodzy postulują leczenie tej choroby poprzez ruch. Będzie zapewne dużo bólu, przecież sam profesor Religia nie najlepiej zniósł polityczną przygodę, ale gra jest warta świeczki. I jeszcze jedno… w medycynie politycznej, czas również gra ogromną rolę. Obyśmy nie obudzili się za późno i kiedy przejrzymy się w lustrze prawdy postawionym przez Komisję Europejską, nie zobaczyli tam nic innego jak schorowaną, przygarbioną staruszkę, unieruchomioną przez reumatyczną chorobę.

Bibliografia:

1. M. Markiewicz, J. Siwińska, Wydatki sztywne budżetu państwa, CASE – Centrum Analiz Społeczno - Ekonomicznych, Warszawa 2003.
2. Kosek-Wojnar M., K. Surówka , Finanse samorządu terytorialnego, Kraków 2002
3. Opinia RPP do projektu ustawy budżetowej na rok 2008 http://www.nbp.pl/Publikacje/o_polityce_ pienieznej/budzet/opinia2008.pdf